2020年1月，湖北省武汉市爆发的新型冠状病毒感染肺炎疫情（以下称“疫情“）迅速蔓延至全国各地区。截至目前，已造成上万人被确诊感染，数百人死亡。在重大疫情和困难面前，全国人民及各社会企业群策群力，以捐赠为主要形式，积极投身于抗击疫情中，作为国民经济支柱力量的国有企业勇于担当、快速行动，持续向湖北疫情防控一线捐款捐物，在本次疫情中发挥了重要作用。本文中，笔者将就国有企业基于疫情对外捐赠所面临的法律问题进行解析。

一、国有企业对外捐赠的社会责任

  国有企业作为国有资本出资企业，其性质决定比一般民营企业更加关注国家的政策目标，在开展生产经营活动中必须兼顾国家利益和社会利益，承担更高标准的社会责任。其中，关注社会公益和慈善事业是国有企业履行社会责任的积极体现，对外捐赠是国有企业承担社会责任的重要方式。

  近年来，国有企业捐赠项目数量和数额逐年攀升，呈现出以大额捐赠和积极捐赠为主要特征的新趋势。根据《2018年度中国慈善捐助报告》，国有企业全年捐赠310.90亿元，占全年总捐赠数的20%，同比增长7.25%。据初步统计，截至1月30日，共有41家中央企业通过国务院国资委专用账户向湖北疫情防控一线捐款10.78亿元，多家央企还通过其他渠道向湖北直接捐款，捐款总额累计达到17.57亿元。此外，全国各地方国有企业也积极捐款捐物，捐赠总规模已达数十亿元，充分反映了国有企业在抗击疫情中的社会责任担当和重要作用。

二、规范国企对外捐赠的主要规定

  不同于民营企业，国有企业对外捐赠涉及国有资产处分，必须符合现行法律法规的规定。对此，笔者进行了梳理：

  (一) 国家层面的规定

  (二) 四川省层面的规定

  (三) 成都市层面的规定

注：《成都市市属国有企业对外捐赠事项管理暂行办法》于2016年6月14日颁布，有效期两年，目前有效期已届满，暂无新文件出台。

  综合上述规定，目前国家、四川省以及成都市层面对于国有企业捐赠持肯定和鼓励态度，但基于国有资产管理的特殊要求，在履行程序和审批备案方面仍然有着较强的监管属性。近年来，国有企业积极捐赠，勇于承担社会责任，在重大社会问题及社会突发事件方面的社会影响力随之提升，加之国有企业捐赠作为公司自主经营权的范畴，国资部门对国企对外自主捐赠方面的监管逐渐松绑，给予了更多的自主选择和自主决定权。

三、国有企业对外捐赠的合规性要求

  国有企业对外捐赠的合规性要求是企业风险控制的重点，涉及企业国有资产的处分，对国家利益和社会公众利益有重大影响，除依法捐赠外，还要严格遵循公司内部治理和国有资产管理的程序和要求。

  (一) 建立企业捐赠管理制度

  建立和规范企业对外捐赠管理制度，构建起“统一管理、预算控制、协调配合、分项报批”的管理模式，是完善公司治理结构和体制机制建设的重要部分，也是高效决策和有效执行的关键前提。

  1. 确立对外捐赠总体原则

  (1) 自愿无偿原则

  企业对外捐赠是践行社会公益价值和履行社会责任的无偿行为，不得以获取受赠方所提供的各种利益或要求第三方创造各种便利条件为前提。企业捐赠要充分以自主决策和自愿捐赠为前提，对于有关社会机构、团体的摊派性捐赠，企业应当依法拒绝。

  (2) 权责明确原则

  一方面，各企业用于对外捐赠的资产应当权属清晰、权责明确，应为企业有权处分的合法财产，包括现金资产和实物资产等，企业不具处分权的财产或者不合格产品不得用于对外捐赠。企业也不得将拥有的资产以个人名义对外捐赠，更不得强行要求或变相摊派给个人进行捐赠。另一方面，除国家有特殊规定的捐赠项目之外，企业对外捐赠应当通过依法成立的接受捐赠的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位或政府部门进行。企业有权要求受赠人按照公司真实的捐赠意愿，在符合公益目的的前提下使用捐赠物，不能将捐赠财产挪作他用。

  (3) 量力而行原则

  企业对外捐赠应当充分考虑自身经营规模、盈利能力、负债水平、现金流量等财务承受能力，坚持量力而行原则，合理确定对外捐赠支出规模和标准。企业对外捐赠支出规模一般不超过企业内部制度规定的最高限额；盈利能力大幅下降、负债水平偏高、经营活动现金净流量为负数或者大幅减少的企业，对外捐赠规模应当进行相应压缩；资不抵债、经营亏损或者捐赠行为将影响正常生产经营的企业，除特殊情况外，一般不安排对外捐赠支出。

  (4) 诚实守信原则企业对外捐赠应当诚实守信，已按照企业内部决策程序审议决定并向社会或受赠对象承诺的捐赠，须诚实履行，同时也要禁止各类虚假宣传或许诺行为，树立良好的企业形象。

  2. 组建内部管理职能机构

  (1) 日常管理部门

  组建日常管理部门，负责对外捐赠方案的提出、对外捐增项目的组织协调、提起决策审批，公开披露对外捐赠的信息事项以及对外宣传等工作。

  (2) 财务管理部门

  组建财务管理部门，负责对捐赠报告进行预审，并就捐赠支出对企业财务状况和经营成果的影响进行分析，提出审核意见；组织年度对外捐赠预算编制、财务管理、会计核算及捐赠项目的审计监督等工作。

  以上部门可由各国有企业根据内部机构组成进行设置，包括综合部门、财务部门、文宣部门及风控部门等，根据部门职责协调配合、统筹安排和具体分工。

  3. 完善捐赠财务管理

  (1)编制年度捐赠预算

  企业对外捐赠支出应当纳入企业年度预算管理，对全年对外捐赠预算支出项目、支出方案及支出规模等预算安排作出详细说明，并对上年捐赠的实施情况及捐赠预算执行情况进行总结。根据《成都市市属国有企业对外捐赠事项管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），成都市属国有企业对外捐赠预算还应当形成专项报告随年度财务预算报告报送市国资委。

  (2) 确定捐赠总额规模

  企业对外捐赠在纳入年度预算管理时，应该根据企业财务状况确定其捐赠总额规模，下设各级子公司的，子公司的捐赠规模纳入上级集团公司总规模中。根据《暂行办法》，成都市属国有企业的对外捐赠规模为：净资产(指集团上年末合并净资产，下同)小于50亿元(含50亿元)的企业，当年捐赠总额(含各级子公司捐赠金额，下同)原则上不超过20万元(含20万元)；净资产在50亿元至200亿元(含200亿元)的企业，当年捐赠总额原则上不超过80万元(含80万元)的；净资产大于200亿元的企业，当年捐赠总额原则上不超过150万元(含150万元)。

  (3)规范捐赠支出

  管理发生拟捐赠事项时，由负责部门提出捐赠方案，待履行内部决策和外部审批备案程序后，由财务管理部门按照内部资金管理的相关规定，逐项审核，逐笔拨付和发放。

  (4)加强财务监督管理

  捐赠事项完成后，由经办部门就捐赠执行情况形成书面报告，财务管理部门建立备查账簿，将捐赠证明、资金拨付凭证、受赠方出具的财政部门统一制式的发票或捐赠财产交接清单等归档。同时，对外捐赠事项应当按照财务会计制度进行财务处理，对于通过公益性社会团体发生的公益性捐赠支出，可按财政部相关规定进行税前扣除。

  (二) 遵循企业内部决策程序

  国有企业对外捐赠系公司资产的无偿转让，影响着公司的正常经营运转，也关系国有资产有效利用和监管，要严格地按照企业内部决策程序进行。一般来说，有以下两方面内容：

  1. 拟定对外捐赠方案

  捐赠方案由负责的职能部门拟定并提出，应当就捐赠事由、捐赠对象、捐赠途径、捐赠方式、捐赠财产及其内容、捐赠程序、捐赠责任人进行说明。同时，经办部门应向企业决策机构提起对外捐赠决策流程，按照公司内部决策制度履行程序。

  2. 规范履行内部决策程序

  (1) 内部决策要求及履行

  内部决策要求包括两方面，其一是应在公司章程中确定公司董事会和股东会针对不同的捐赠数额的审批权限，以及需向国资委核准或备案的数额标准。其二是应明确下级公司是否拥有捐赠的自主权及其权限大小，如果下级公司拥有自主权，应当严格规范其数额规模和报批核准程序。《暂行办法》中规定，成都市属国有企业对所属各级子企业的对外捐赠行为实行统一管理，合理确定对外捐赠的权限。成都市属国有企业所属各级子企业未经集团总部批准或备案不得擅自对外捐赠。

  企业对外捐赠数额在本年度预算范围内的，应严格按照上述决策要求，根据捐赠方案和捐赠规模及不同决策机构的审批权限履行决策程序。遇有突发性重大自然灾害或其他特殊事项超出预算范围的，需要紧急安排对外捐赠的，不论金额大小，要严格控制预算外捐赠支出，企业应当逐笔提交决策机构专题审议，并履行相应预算追加审批程序，如果涉及国资程序的，还应当及时逐笔向国资委履行相应的程序。

  (2) 上市公司国有企业特殊决策程序

  根据《上海证券交易所股票上市规则》第9.1条第（七）项，捐赠属于应当披露的交易范畴。另根据9.3条的规定，达到下列标准的，还应当提交股东大会审议：（一）交易涉及的资产总额（同时存在账面值和评估值的，以高者为准）占上市公司最近一期经审计总资产的50%以上；（二）交易的成交金额（包括承担的债务和费用）占上市公司最近一期经审计净资产的50%以上，且绝对金额超过5000万元；（三）交易产生的利润占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的50%以上，且绝对金额超过500万元；（四）交易标的（如股权）在最近一个会计年度相关的营业收入占上市公司最近一个会计年度经审计营业收入的50%以上，且绝对金额超过5000万元；（五）交易标的（如股权）在最近一个会计年度相关的净利润占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的50%以上，且绝对金额超过500万元。上述指标涉及的数据如为负值，取绝对值计算。因此，上市公司国有企业对外捐赠符合上述规定的，除应当对外披露外，还应当提交股东大会审议履行内部决策程序，与一般的非上市公司国有企业对外捐赠决策程序要求存在较大的差异。

  (三) 严格履行国资审批及备案要求

  目前各地对于国有企业的国资审批及备案要求尚未统一。根据《暂行办法》的规定，市国资委对市属国有企业对外捐赠事项实行备案管理制度，即市属国有企业对外捐赠由企业按照内部审批程序进行并报市国资委备案。另根据《成都市国资委授权放权清单（2019年版）》（以下简称“《授权放权清单》”）的规定，市属国有企业对外捐赠事项已下放其按照资产规模由董事会自行决定，也即成都市属国有企业在按照《授权放权清单》履行完毕内部决策程序后，仍需报市国资委备案，但无需履行国资委审批程序。

  对于其他地区国企对外捐赠决策审批事宜，笔者建议：

  首先，要严格履行国资程序。不同地区国资委对于国有企业对外捐赠的直接规定存在差异，主要集中在核准和备案两种方式上。笔者通过研究各地区国资程序，目前大部分采用备案制，即企业事先将该年捐赠规模纳入年度预算范围内，报送至国资委，国资委将一定金额规模的捐赠决策权限直接授权给公司董事会或其他决策机构，公司在履行完毕内部决策程序后向国资委进行专项备案。采用核准制的，如新疆国资委则规定对外捐赠单笔金额或年度捐赠总规模达到相应标准的，就须报国资委进行核准。无论采取核准或备案制，都需要按照当地国资管理要求履行程序，准备和报送以下基本材料：1. 对外捐赠报告或请示，并列明捐赠事由、捐赠对象、捐赠途径、捐赠资产类型和捐赠金额等；2. 内部决策程序决议，包括总经理办公会决议、董事会决议或股东会决议等；3. 已超过年度财务预算的，还需报送追加预算的申请及材料；4. 当地国资委要求的其他材料。

  其次，要做好与国资委的沟通衔接工作，一方面国有企业要事先征求国资委对于企业进行捐赠的意见，获知本地其他国有企业捐赠的情况，并取得国资委支持，有利于后续顺利履行国资程序。另一方面要与国资委及时沟通当地政策法规的新要求，关注国资监管程序的新变化。

  (四) 加强执行监督工作

  加强对外捐赠工作执行情况的监督检查，有助于提升企业内部落实捐赠工作的执行力度，又有利于消除捐赠不透明的负面影响，增强国有企业的社会影响力。

  1. 进行信息公开

  国有企业应注重捐赠事项公开的重要性，从三个层次进行信息公开：首先，明确应当公开的信息内容，包括决策主体、捐赠规定、捐赠数额、受赠对象、捐赠的支出情况等，涉及支出事项的，还应当附有相应的支付凭证和账目明细；其次应当公开从决策到下发再到分发的全过程及每个环节的信息；最后，畅通信息公开渠道，国有企业可以通过企业门户网站、信息公开服务平台等拓宽公开覆盖面，及时向社会公众公开和披露捐赠相关信息。

  2. 落实检查监督

  (1) 持续跟进捐赠项目

  国有企业应当重视对外捐赠项目实施效果的后续跟踪，有条件的企业，应当组织对重大捐赠项目进行现场检查，督促受益对象发挥捐赠的最大效益。企业捐赠经办部门应该形成捐赠项目专项报告，对捐赠项目实施情况和预算执行情况进行总结和备案，做好备查工作。

  (2) 专项检查捐赠工作

  各国有企业应当加强对外捐赠工作的专项检查工作，定期组织审计部门、检查部门对本企业的对外捐赠事项进行监督检查。对于未按规定而擅自进行捐赠的，视情节予以处分。对在捐赠工作中存在营私舞弊、滥用职权、转移国有资产等违法违纪行为的，应当依法处理。

  国资监管部门有权对企业捐赠管理情况进行抽查或进行专项审计，对企业捐赠制度不健全、未按规定程序决策、未及时向国资监管部门报备等不规范行为，督促企业及时整改；对在对外捐赠过程中存在违法违规行为的，依法依规追究有关人员的责任。

  综上，笔者认为，国有企业对外捐赠既要承担社会责任、体现社会担当，又要依法合规进行，严格遵循国有企业和国有资产的监督管理制度和规定，在抗击本次疫情中贡献真正的国家力量！

来源微信公众号： 国浩律师事务所

提供机构：国浩律师（苏州）事务所